Нормативный правовой акт органа местного самоуправления признан не действующим со дня его принятия в связи с тем, что регулирование вопроса исчисления размера ущерба, причиненного окружающей среде, в том числе зеленым насаждениям в границах муниципального образования, специальным отраслевым законодательством не отнесено к полномочиям органов местного самоуправления.
Судебная практика
Постановлением Администрации города утвержден Порядок расчета восстановительной стоимости зеленых насаждений, снесенных на территории города, определяющий механизм формирования восстановительной стоимости зеленых насаждений (деревья, кустарники), снесенных на территории города.
Раздел II Порядка содержит, в частности, формулу расчета восстановительной стоимости, включающую в себя сметную стоимость посадки одного саженца дерева, а также коэффициенты, учитывающие ценность древесной породы, диаметр ствола дерева, территории со сложными условиями произрастания зеленых насаждений, земельные участки, находящиеся в муниципальной собственности, и земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена.
Расчет восстановительной стоимости зеленых насаждений, снесенных без получения в установленном порядке разрешительных документов, согласно разделу VI Порядка осуществляется по формуле с дополнительным умножением на коэффициент 5.
Ш. обратился в суд с административным иском о признании не действующим с момента принятия раздела VI Порядка. Ссылаясь на положения Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», считал, что названный муниципальный нормативный правовой акт принят в отсутствие полномочий органа местного самоуправления.
Решением суда первой инстанции, оставленным без изменения судами апелляционной и кассационной инстанций, в удовлетворении административного иска отказано.
При этом суды исходили из того, что Порядок утвержден в пределах предоставленной Администрации компетенции с соблюдением
установленных требований к его принятию и опубликованию; оспариваемая норма не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
Проверяя полномочия административного ответчика, суды, проанализировав положения пунктов 11, 25 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» об отнесении к вопросам местного значения организации мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа и утверждения правил благоустройства территории городского округа, устанавливающих в том числе организацию озеленения, нормы Закона об охране окружающей среды, положения Правил благоустройства территории города, утвержденных решением городской Думы, согласно которым порядок определения размера восстановительной стоимости зеленых насаждений устанавливается администрацией города, сделали заключение о
несостоятельности утверждения административного истца об отсутствии у Администрации полномочия на принятие Порядка.
Суды, делая вывод о соответствии оспариваемой нормы правовым актам, имеющим большую юридическую силу, указали, что действующим федеральным законодательством также предусмотрено правовое регулирование с применением повышающих коэффициентов при расчете восстановительной стоимости зеленых насаждений, снесенных без получения в установленном порядке разрешительных документов, ссылаясь на постановление Правительства Российской Федерации от 29 декабря 83 2018 г. № 1730 «Об утверждении особенностей возмещения вреда, причиненного лесам и находящимся в них природным объектам вследствие нарушения лесного законодательства».
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда состоявшиеся по делу судебные акты отменила по следующим основаниям (№ 44-КАД23-12-К7).
Согласно положениям пунктов «в», «д», «к» части 1 статьи 72 Конституции РФ вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, земельного, водного, лесного законодательства, законодательства о недрах, об охране окружающей среды находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
В соответствии с частью 4 статьи 7 Закона № 131-ФЗ по вопросам местного значения органами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, названному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.
Организация мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа относится к вопросам местного значения городского округа (пункт 11 части 1 статьи 16 Закона № 131-ФЗ, пункт 2 статьи 7 Закона об охране окружающей среды).
Согласно правовой позиции Конституционного Суда, изложенной в постановлении от 29 марта 2011 г. № 2-П по результатам проверки конституционности положения пункта 4 части 1 статьи 16 Закона № 131 -ФЗ, содержание термина «организация», используемого в названном законе при определении вопросов местного значения, должно раскрываться с учетом специального отраслевого законодательного регулирования; в противном случае допускалась бы в том числе возможность выхода самих муниципальных образований за пределы своей компетенции и тем самым вмешательства в вопросы, относящиеся к предметам ведения и полномочиям иных публично-правовых образований.
Закрепляя в главе II Закона об охране окружающей среды основы управления в области охраны окружающей среды, федеральный законодатель, в частности, определил полномочия органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления в названной сфере.
Утверждение правил исчисления и взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду, осуществления контроля за правильностью ее исчисления, полнотой и своевременностью ее внесения и определения ставок платы за негативное воздействие на окружающую среду и коэффициентов к ним отнесены федеральным законодателем к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды (абзац семнадцатый статьи 5 Закона об охране окружающей среды).
Полномочия осуществлять правовое регулирование вопросов ответственности за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды органам местного самоуправления не предоставлены.
Отношения в названной сфере урегулированы главой XIV Закона об охране окружающей среды, устанавливающей виды такой ответственности (статья 75), судебный порядок разрешения споров (статья 76), обязанность полного возмещения вреда окружающей среде (статья 77), порядок компенсации вреда окружающей среде, причиненного нарушением законодательства в области охраны окружающей среды (статья 78).
Из анализа положений статей 77 и 78 указанного закона следует, что вред окружающей среде возмещается в соответствии с таксами и методиками исчисления размера вреда окружающей среде, утвержденными органами исполнительной власти, осуществляющими государственное управление в области охраны окружающей среды.
При их отсутствии — исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды (пункт 3 статьи 77 и абзац второй пункта 1 статьи 78 соответственно).
Компенсация вреда окружающей среде, причиненного нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, осуществляется добровольно либо по решению суда или арбитражного суда, на основании которого такой вред может быть возмещен посредством возложения на ответчика обязанности по восстановлению нарушенного состояния окружающей среды за счет его средств в соответствии с проектом восстановительных работ (абзац первый пункта 1 и пункт 2 статьи 78 Закона об охране окружающей среды).
Верховный Суд в пункте 14 постановления Пленума от 30 ноября 2017 г. № 49 «О некоторых вопросах применения законодательства о возмещении вреда, причиненного окружающей среде» обратил внимание судов, что приведенные законоположения равным образом подлежат применению при расчете размера вреда, причиненного окружающей среде гражданами.
Более того, в законодательство в области охраны окружающей среды, состоящее из Закона об охране окружающей среды, других федеральных законов, а также принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, федеральным законодателем муниципальные нормативные акты не включены (пункт 1 статьи 2 Закона об охране окружающей среды).
Таким образом, нормативное регулирование вопроса исчисления размера ущерба, причиненного окружающей среде, в том числе зеленым насаждениям в границах муниципального образования, специальным отраслевым законодательством к полномочиям органов местного самоуправления не отнесено.
На основании изложенного Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда состоявшиеся по делу судебные акты отменила, приняла новое решение, которым признала не действующим со дня принятия раздел VI Порядка расчета восстановительной стоимости зеленых насаждений, снесенных на территории города.